Tra autonomia e garanzie. Regimi dell'attività amministrativa di soggetti privati

Il lavoro ha per oggetto il tradizionale fenomeno dell’esercizio privato di pubbliche funzioni. Il punto di partenza della ricerca è costituito da una norma che sottopone i soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative al rispetto dei criteri e dei principi che informano l’attività delle pubbliche amministrazioni (art. 1, c. 1-ter, legge 7 agosto 1990, n. 241). L’indagine è attraversata dalla necessità di chiarire, nell’ottica della tutela degli amministrati, il significato di tale rinvio ai principi dell’azione amministrativa e, in particolare, in quale rapporto esso si ponga con le regole procedimentali espresse dalla l. 241/1990. Inoltre, la ricerca si propone di saggiare l’influenza della disciplina di origine pubblicistica sull’autonomia organizzativa dei soggetti privati chiamati a svolgere un’attività amministrativa. Nel primo capitolo si definisce, anzitutto, il contesto in cui si inserisce il comma 1-ter e si cerca di mettere in discussione l’idea consolidata per cui la norma sarebbe priva di rilievo pratico. Poi si analizzano alcune questioni interpretative poste dalla disposizione e si propone una sua lettura sistematica. Nella seconda parte del primo capitolo è introdotto il concetto di attività oggettivamente amministrativa, che rende recessivi i profili inerenti alla qualificazione (pubblica o privata) del soggetto agente e accentua l’importanza delle garanzie soggettive. In chiusura, si avanza l’idea che il comma 1-ter contribuisca a individuare e fondare un insieme di garanzie dell’amministrato, le quali debbano trovare attuazione indipendentemente dalla natura del soggetto che svolga l’attività amministrativa. Il capitolo successivo è dedicato allo studio di alcune fattispecie che sono ritenute particolarmente significative ai fini della ricerca e, con riferimento a ciascuna di esse, sono individuate le questioni applicative che vengono in gioco. La parte successiva del secondo capitolo è dedicata ai principi di imparzialità e buon andamento: si tenta di verificare se si tratti di principi rilevanti nelle ipotesi esaminate e, soprattutto, si analizza il modo in cui essi si atteggiano nel caso di attività amministrativa di soggetti privati. A proposito dell’imparzialità, è messa in risalto la natura di ‘parte parziale’ propria dei privati. Sulla base dell’analisi condotta, si formula quindi un’ipotesi interpretativa della disposizione in esame capace di risolvere l’alternativa tra principi e regole nell’applicazione della legge sul procedimento. Il terzo capitolo è rivolto alla verifica dei riflessi che la prospettata conformazione dell’attività amministrativa dei soggetti privati ha sugli atti che gli stessi emanano. In particolare, si cerca di dimostrare come non esistano ostacoli a riconoscere l’esistenza di atti ‘oggettivamente’ amministrativi. Si volge, quindi, l’attenzione alla patologia degli atti amministrativi emanati da privati, procedendo alla verifica dei margini di applicabilità dei tradizionali vizi del provvedimento. In particolare, si avanza la tesi della rilevabilità, in alcune ipotesi, del vizio di incompetenza, nonostante la generale irrilevanza per i terzi dell’organizzazione privata.