Solidarietà e coesione tra continuità e trasformazione. La politica di coesione come strumento di governance dell'Unione

Le politiche di coesione costituiscono da sempre un pilastro della governance multilivello dell’Unione europea. Il loro obiettivo originario è quello di ridurre le disparità regionali e sostenere i territori più svantaggiati attraverso il finanziamento di progetti. Essi nascono quindi come strumento di solidarietà a carattere redistributivo e territoriale. La politica di coesione ha però recentemente subito una profonda metamorfosi nel contesto del dispositivo post pandemico per la ripresa e resilienza Next Generation EU, le cui basi giuridiche combinano l’art. 175 TFUE della politica di coesione con l’art. 122 TFUE delle politiche economiche. La fusione così realizzata tra politica di coesione e politica economica ha trasformato la politica di coesione in un più ambizioso strumento di governance economica, in grado di influenzare in modo significativo le politiche economiche degli Stati membri attraverso fondi (governance through funding). Di pari passo si ravvisa però anche uno slittamento nella nozione di solidarietà che permea le politiche di coesione, da una solidarietà tra cittadini europei, ai quali l’Unione si impegna a fornire condizioni il più possibile paritarie intervenendo a livello territoriale, ad una solidarietà tra Stati membri, che, attraverso la ridistribuzione di risorse comuni, perseguono una più generale convergenza economica. Tale rivisitazione mette in questione il ruolo originario della coesione come politica redistributiva e solidaristica a carattere regionale. Il presente contributo si pone l’obiettivo di ripercorrere l’evoluzione della politica di coesione a partire dalle sue origini, attraverso l’uso innovativo che ne è stato fatto da NGEU fino alle più recenti proposte di riforma, indagandone i fondamenti giuridici e le finalità politico-istituzionali. Cohesion policies are a cornerstone of the European Union’s multi-level governance. Their original aim is to reduce regional disparities and support lagging behind regions through project financing. They were created as a solidarity tool with a redistributive and territorial nature. However, cohesion policy has recently undergone a profound mutation in the context of the post-pandemic recovery and resilience facility Next Generation EU, whose legal foundations combine Article 175 TFEU of cohesion policy with Article 122 TFEU, emergency clause of economic policy. The blending between cohesion policy and economic policy has turned cohesion policy into an ambitious tool of economic governance, able to influence the economic policies of Member States through funding (governance through funding). At the same time, however, such evolution has caused a shift in the notion of solidarity underlying cohesion policies, from a solidarity among European citizens, which are supposed to enjoy similar life conditions throughout the territories of the Union, to a solidarity among Member States, which are able to redistribute common resources in the pursuit of broader economic convergence. Such a shift questions the original role of cohesion as a redistributive, solidaristic and regional policy. This contribution aims to retrace the evolution of cohesion policy from its origins, through its innovative use in NGEU, to the most recent reform proposals, exploring its legal foundations and its impact on the political and institutional framework.